本指引明确了行政规范性文件的相关概念，规定了认定方法、制定程序、合法性审查标准、监督管理等内容。

一、行政规范性文件的概念及认定

（一）概念

除地方政府规章外，由本市行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称制定机关）依照法定权限和程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定时期内反复适用的公文。

（二）认定的主要方法

认定行政规范性文件主要取决于文件内容，即判断文件内容是否同时具备外部适用性、普遍适用性、反复适用性等特征。

1.外部适用性。行政规范性文件的内容为制定机关对外履行行政管理职责事项，涉及公民、法人或其他组织权利义务。

2.普遍适用性。行政规范性文件对符合适用条件的不特定的公民、法人或其他组织都具有普遍约束力。

3.反复适用性。行政规范性文件在其有效期内可以反复适用。

（三）认定的辅助方法

按照《党政机关公文处理工作条例》第八条规定的公文种类，其中决议、命令、公报、通报、报告、请示、议案、函、纪要等9类公文一般不能成为行政规范性文件。决定、公告、通告、意见、通知、批复等6类公文可以成为行政规范性文件，但本质上是否属于行政规范性文件，仍应按照文件内容来判断。

（四）不属于行政规范性文件的列举

以下文件不纳入合法性审查的范围，包括但不限于：

1.仅含有专业技术指标类内容，不含有对外行政管理类内容的文件，比如行业技术标准、技术操作规程。

2.下达预算、分配资金、批复项目事项，不含有对外行政管理规范类内容的文件。

3.向上级机关报送的各类请示报告。

4.向不相隶属机关商洽工作、询问和答复问题的函件。

5.有关工作开展情况及工作安排事项、工作要点、目标管理责任书、重点工作任务分解、考核结果、人事任免及表彰奖惩等行政机关内部管理事项。

6.行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案等。

7.工作领导小组以及议事协调机构成立、撤销及人员调整事项。

二、行政规范性文件制定程序

除应对和处置突发事件或者执行上级行政机关的紧急命令和决定外，制定行政规范性文件按以下程序执行。

（一）调研论证

起草部门应当对制定行政规范性文件的必要性、可行性、合法性、合理性等内容进行充分调研论证，听取有关公民或者其他组织的意见。  

（二）报请立项

起草部门制定政府行政规范性文件，应当事先向本级人民政府报请立项，并列入政府发文计划。

（三）征求意见

1.行政规范性文件内容涉及起草部门以外的其他机关权责事宜的，应当征求有关机关意见，包括但不限于：

（1）涉及财政经费保障的，应当征求财政部门意见。

（2）涉及行政事业性收费或价格管理事项的，应当征求发展改革、财政部门意见。

2.行政规范性文件应当充分公开征求意见，包括但不限于：

（1）涉及群众切身利益或对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的，除依法需要保密的外，起草行政规范性文件应当向社会公开征求意见，公开征求意见的时间一般不少于30日，因情况紧急等原因需要缩短期限的，公开征求意见时应予以说明，但不得少于10日。

（2）涉及特定群体利益的，应当与相关人民团体、社会组织以及群众代表进行充分沟通协商。

（3）涉及市场主体生产经营活动的，应当充分听取市场主体代表和行业协会商会的意见。

（四）专家论证

行政规范性文件涉及专业性、技术性较强的，应当组织相关领域的专家进行论证。

（五）风险评估

行政规范性文件涉及重大公共利益或者公众权益，可能引发社会稳定、公共安全风险的，起草部门应当进行风险评估，形成风险评估报告。

（六）公平竞争审查

行政规范性文件涉及市场准入和退出、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等市场主体经济活动内容的，应当进行公平竞争审查。

（七）合法性审查

审查机构对行政规范性文件的制定权限、程序、内容是否符合法律、法规、规章、国家政策规定进行审查。

以县级以上人民政府或者其办公机构名义印发的行政规范性文件，或者由县级以上人民政府部门起草、报请本级人民政府批准后以部门名义印发的行政规范性文件，应当由起草部门审查机构进行审查且经本部门集体审议通过后，再由同级人民政府审查机构进行审查。

拟提交市政府审议的行政规范性文件，提交审议前应履行全面审查会商程序，由市政府分管领导或委托联系副秘书长召集起草部门、审查机构以及文件内容涉及的单位负责人专题讨论。

（八）集体会议审议

制定行政规范性文件应当实行集体研究讨论制度，防止违法违规决策。市、县区人民政府制定行政规范性文件应当经本级政府常务会议或者全体会议审议决定，政府部门制定的行政规范性文件应当经本部门集体审议决定，政府部门联合发文的行政规范性文件应当经各部门集体审议决定。集体审议应当确保参会人员充分发表意见。

（九）文件公布和施行

行政规范性文件经审议通过后，由制定机关实行统一登记、统一编号、统一印发，并通过政府公报、政府网站或者其他互联网政务媒体、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式予以公开。  

制定机关应当规定行政规范性文件的施行日期。行政规范性文件自公布之日起30日后施行；但公布后不立即施行将有碍行政规范性文件施行的，可以自公布之日起施行。

（十）档案管理

行政规范性文件制定档案依照“谁起草，谁归档”的原则，由起草部门负责档案材料的收集、整理、归档。起草部门应当将文件起草过程中形成的立项、调研起草、评估论证、征求意见、合法性审查、集体审议等材料归入档案。

三、行政规范性文件合法性审查

（一）形式审查标准

起草部门报送的审查材料应当包括：

1.制定机关负责人关于行政规范性文件送审稿的批示。

2.文件送审稿及其起草说明。行政规范性文件起草说明，包括制定的必要性、制定依据、拟规定的主要制度和措施、履行的法定程序等。

3.制定依据。包括行政规范性文件条文依据对照表及依据文本。

4.程序性材料。包括征求意见、公众参与、专家论证、风险评估、公平竞争审查、起草部门审查机构出具的合法性审查意见和集体讨论研究材料等。

5.针对不同审查内容需要的其他材料等。

（二）实质审查标准

1.制定主体是否合法。

2.制定机关是否具有法定权限。

3.内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定。

4.是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项，增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容。

5.是否存在没有法律、法规依据减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务的情形，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利。

6.是否超越职权规定应当由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项。

7.是否存在妨碍建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场的各种规定和做法。

8.是否增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责。

9.是否履行行政规范性文件制定程序。

合法性审查时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日，但补充材料时间不计入审查时间。 

（三）审查结果处理

经审查后认为存在合法性问题的，应当将审查意见及时反馈起草部门，起草部门应当对审查意见认真研究并将意见采纳情况反馈审查机构。特殊情况下，未完全采纳合法性审查意见的，应当在提请集体审议时详细说明理由和依据。

未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交集体审议。

四、行政规范性文件监督管理

（一）备案

自行政规范性文件公布之日起15日内，市、县区人民政府制定的行政规范性文件向上一级人民政府和同级人大常委会报送备案，市、县区人民政府所属工作部门制定的行政规范性文件向本级人民政府报送备案，两个以上部门联合制定的行政规范性文件由牵头部门向本级人民政府报送备案。

行政规范性文件报送备案时，应当通过统一的行政规范性文件信息平台提交备案报告、行政规范性文件正式文本、起草说明、条文依据对照表等材料的电子文本，并同时报送备案报告和行政规范性文件正式文本的纸质文本。

行政规范性文件备案报告应当载明行政规范性文件经有关会议审议情况、公布情况等内容。行政规范性文件按简化程序或自公布之日起未满30日即施行的，应当在备案报告中注明理由。

（二）实施后评估

行政规范性文件实施后评估应当坚持客观公正、公众参与、注重实效的原则，与行政规范性文件“立改废”工作有机衔接。

政府行政规范性文件由起草（实施）部门或者牵头起草（实施）部门负责评估。市、县区人民政府所属工作部门制定的行政规范性文件由制定部门负责评估；两个以上部门联合制定的行政规范性文件由牵头部门负责组织评估。

负责评估的部门可以自行组织评估，也可以根据需要，将评估的部分事项或者全部事项委托第三方评估。

（三）清理

制定机关应当根据全面深化改革、全面依法治市要求和经济社会发展需要，每2年对本机关制定的行政规范性文件组织全面清理，根据实际情况作出修改、废止或者宣布失效的决定。

制定机关根据上级机关的要求，或者上位法和上级文件的制定、修改、废止情况，可以对其制定的行政规范性文件开展专项清理。

制定机关对行政规范性文件实施动态管理，根据清理情况，对行政规范性文件目录和文本及时作出调整并向社会公布。

（四）精简规范发文

坚持法定职责必须为、法无授权不可为的原则，严格按照法定权限履行职责，不得以部门内设机构、临时机构和议事协调机构名义制发行政规范性文件。

凡法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定，现行文件已有部署且仍然适用的，不得重复发文；对内容相近、能归并的尽量归并，可发可不发、没有实质性内容的一律不发，严禁照抄照搬照转上级文件、以文件“落实”文件。

（五）信息化管理

制定机关应当及时将行政规范性文件上传至省级行政规范性文件信息平台，实现行政规范性文件公布一张网。

各地各部门应当按照各自权限加强行政规范性文件信息平台应用，协同推进行政规范性文件制定、备案、清理和监督等各类应用场景建设。